Участник:Isbur/Территориальное планирование

Высшая школа экономики, бакалаврская программа "Государственное и муниципальное управление", курс "Территориальное планирование", читан в 2018/2019 учебном году.

Программа экзамена

Территориальное планирование как часть системы регионального управления. Роль и значение территориального планирования для регионального развития
Организационно-правовые основы территориального планирования
Формирование и развитие системы управления федеральным имуществом. Особенности управления муниципальным имуществом
Земельная реформа в РФ (1991-2015 гг.), ее основные этапы и достижения. Основные полномочия государственных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами
Значение и роль городов в мировой и национальной экономике. Современные модели управления развитием городов
Современные тенденции мирового процесса урбанизации. Особенности системы управления развитием городов в РФ
Организационные и правовые основы формирования государственной социальной политики в России. Региональная социальная политика
Семейная и молодежная политика как часть государственной социальной политики государства: федеральный и региональный уровень
Современная система государственного социального обслуживания и предоставления социальных услуг в РФ: территориальный уровень
Организационно-правовое обеспечение демографической и семейной политики: российский и зарубежный опыт
Современное международно-правовое регулирование трудовой мобильности населения
Зарубежный опыт управления трудовой миграцией на территориальном уровне и его применимость к российской практике
Государственная поддержка профессионального спорта в регионах России: российский и зарубежный опыт
Политика формирования здорового образа жизни и массового спорта на территориальном уровне: российский и зарубежный опыт
Государственные программы и региональная политика по регулированию миграционных процессов в России: федеральный и территориальный уровень
Федеральные программы и региональная политика, направленная на поддержку технопарков и экономических зон в регионах и городах России
Многоуровневая система государственного управления инновационного развития. Особенности и проблемы инновационной политики в России. Финансирование инновационной деятельности на региональном уровне
Меры федеральной поддержки развития инновационных систем в субъектах РФ. Предпосылки и барьеры активизации инновационной политики на региональном уровне. Регионы – инновационные лидеры
Предпосылки формирования кластеров и кластерная политика в Российской Федерации. Влияние территориальных кластеров на повышение региональной конкурентоспособности
Государственное управление природными территориями и территориями с особым культурно-историческим статусом в России. Система особо охраняемых природных территорий. Понятие объектов культурного наследия
Особенности государственного управления туристической отраслью. Реализация кластерной политики в туризме. Зарубежный опыт кластеризации туризма

№5. Значение и роль городов в мировой и национальной экономике. Современные модели управления развитием городов

В современном мире города играют следующие роли:

организующие элементы, они как бы структурируют территорию и экономику
активные самостоятельные участники мирового рынка
агенты мегаэкономики (мировой экономики), макроэкономики (страновой экономики), мезоэкономики (отраслевой, региональной и групповой экономики), микроэкономики (экономики предприятия) и наноэкономики (экономическое поведение индивида)

Чем значительнее место города в иерархии себе подобных, тем весомее его вклад в развитие экономических "пластов" по совокупности.

В современном мире существуют метрополисы глобального масштаба, которые являются экономическими агентами международного уровня и оказывают большое влияние на могущество своих государств (в этом списке, в частности, Нью-Йорк, Лондон, Токио, Париж, Москва) и метрополисы менее крупных размеров с более узкими компетенциями (например, выполняющие функции международного уровня (рынок алмазов в Антверпене)). Поэтому можно говорить об особой роли метрополисов как ключевых точек "мировой экономики".

В результате после почти столетней экстенсивной урбанизации в России преобладает тенденция депрессивной стабилизации сложившегося расселения. Сейчас экономическое значение расселения остается в значительной мере «за кадром». Главной причиной этого стал недостаточный учет в региональной политике императивов, заложенных в систему расселения, и достигнутого уровня урбанизации. Между тем именно расселение во многом определяет условия и перспективы развития экономики города. Детерминация эта двоякая: во-первых, через локализацию спроса населения и предложения рабочей силы и, во-вторых, через развитие экономик городов и сел, образующих «инфраструктурный каркас» расселения. Как показывает мировой опыт, именно в этом развитии – на стадии синтеза городского и сельского расселения - заложены наибольшие возможности расширенного воспроизводства качественных трудовых ресурсов. Такие проблемы урбанизации - жилье, инфраструктура, организация землепользования - были «задвинуты» узковедомственную градостроительную науку. Но именно эти сферы, в совокупности определяющие систему расселения, создают материально-пространственную основу социальной ориентации экономики города.

Управленцами в России городам традиционно отводится роль организующих элементов, структурирующих территорию, экономику и демографию, роль же их как самостоятельных экономических агентов и как связующего звена между государством и предпринимателями долгое время игнорировалась: экономическая теория долгое время опиралась на связь «государство» - «фирма», а промежуточные уровни, такие, как регион и город, практически не рассматривались. В итоге традиционная рыночная теория не включает описание территориальной организации воспроизводства и специфического субъекта этой деятельности - региональных и местных администраций, что в порядке обратной связи отрицательно сказывается на качестве воспроизводства: процессы его организации оттеснены на периферию экономической политики. Причем в последние годы положение в этой области даже ухудшилось: виртуализация экономики, превращая капитал (по существу) из запаса в поток, все больше подчиняет хозяйственную жизнь критерию максимума краткосрочной выгоды.

В этих условиях одним из главных направлений развития экономической науки должно стать введение в экономический анализ пространственного измерения, применимого для качественной и количественной оценки развития городского хозяйства. Переход к рынку не снижает значения территориального принципа. Наоборот, снимая проблему использования внутренних резервов предприятий, он еще острее ставит вопрос о мобилизации источников экономии, лежащих «за воротами» предприятий. Решить ею можно только на уровне региона-города, создавая развитую систему территориального управления социально-экономическим развитием и налаживая взаимодействие предприятий с местными органами. Пространственные цели экономического развития не могут быть достигнуты автоматическим действием рынка. Они требуют проведения специальной политики, а именно обустройства территории и развития инфраструктуры. В качестве субъектов этой политики должны выступать местные администрации, которые представляют собой с экономической точки зрения некоммерческие структуры, ориентированные (в основном) на политические цели и являющиеся в пределах своей территории монополистами (ввиду того, что не может быть в одном городе двух администраций).

Эти процессы должны стать основой нового типа политики, отвечающей условиям развитой социально-рыночной экономики. Основной особенностью этой политики должна стать реализация ведущей роли городов как субъектов перехода к устойчивому развитию. Город должен выступать в качестве самостоятельного субъекта экономического развития, вносящего в хозяйственные процессы системную связь и экологический порядок, что было обозначено конференцией в 1992 г. в Рио-де-Жанейро, провозгласившей в мировом масштабе необходимость перехода к устойчивому развитию.

Основная черта нынешнего этапа процесса расселения — урбанизация, представляющая собой исторический процесс повышения роли городов в развитии общества, вызывающий изменения в социально-профессиональной и демографической структуре населения, оказывающий влияние на его культуру, образ жизни, психологию и т.д.

Урбанизация — это сложный процесс, следовательно и показатель характеризующий это явление должен быть сложным. Таким показателем является урбанизированность. В настоящее время выделяют два показателя урбанизированности (по О. А. Констанатинову и Ф. М. Листенгурту). О. А. Константинов писал, что «первым и основным показателем урбанизированности служит процент городского населения». Другим существенным показателем урбанизированности он считает «распределение численности городского населения между городскими поселениями разной людности»: чем в более крупных городах сосредотачивается населения, тем мощнее их влияние на весь ход хозяйственной и культурно-политической жизни страны.

Представление о том, что урбанизированность следует измерять не только долей горожан во всем населении, но и долей горожан, живущих в больших городах (от всего или только от городского населения), в научной литературе по географии населения общепринято. Ф. М. Листенгурт называет долю горожан «первым показателем» уровня достигнутого в ходе урбанизации, а долю их же живущих в больших городах (имеющих по 100 тыс. жителей и более) — «вторым показателем».

Участки суши, занятые поселениями городского типа и связанными с ним производственными, транспортными и инженерными сооружениями, принято называть урбанизированными территориями.

Модели управления развитием городов

State of the Art модели

Наибольший интерес представляют современные модели городского развития – модели сервисного города и города, основанного на удобствах.

Модель сервисного (постиндустриального) города

Является наиболее распространенным форматом городского развития на современном этапе: «Образ “постиндустриального города” – глобализированного, наполненного молодыми креативными людьми, которые работают в офисах, а вечера проводят в кофейнях и барах, – стал чуть ли не единственным возможным идеалом современных городов». Постиндустриализация была теоретически охарактеризована как главная тенденция экономического развития Д. Беллом еще в 1973 г. В работе 1990 г. З. Баровиц констатировал формирование модели постиндустриального города, суть которой состоит в сдвиге в отраслевой структуре экономики к доминированию сервисных видов деятельности. При этом модель сервисного города, экономика которого преимущественно базируется на сфере услуг, в значительной степени пересекается с выделенной А. О’Салливаном моделью инновационного города. Ведь роль сервисных инноваций в развитии территориальной экономики, основанной на знаниях, имеет первостепенное значение, а современные стратегии регионального и городского развития в качестве ключевых драйверов роста выделяют знания и сервисные инновации. К сервисным инновациям относят инновации в отдельных услугах и пакетах услуг, новые или улучшенные способы дизайна и производства услуг, организационные нововведения в управлении инновационными процессами в отдельных компаниях и целых сервисных индустриях и др. В этом смысле сервисные города еще более инновационны, чем промышленные, поскольку инновации охватывают в них как промышленные, так и сервисные виды экономической деятельности.

Модель города, ориентированного на удобства

Привлекательность города напрямую связывается с его комфортабельностью (наличием различных удобств) для жизни разных групп стейкхолдеров – предпринимателей, туристов, инвесторов, пенсионеров, студентов, талантливых мигрантов и др. В отличие от услуг, удобства могут представлять собой как материальные, так и невещественные объекты, расположенные на городской территории, а также ее специфические свойства и качества, которые способны повышать привлекательность города как места для жизни, работы, учебы и отдыха. Удобства могут иметь как природный (экологическая ситуация, рекреационные зоны, пейзажи и уникальные объекты природы), так и искусственный (архитектурные объекты, удобная инфраструктура, безопасность, менталитет населения, местные традиции и т. д.) характер. Наличие удобств, как показывает опыт территориального развития, в основном влияет на выбор территории как места жительства и как объекта туризма, в меньшей степени (хотя и существенно) влияя на размещение бизнеса. Тем не менее многие города используют стратегии развития, ориентированного на удобства (amenity-led development), как для привлечения туристов, так и для устойчивого развития, гармонизированного с интересами разных групп населения. Использование существующих и создание новых мудобств для разных категорий стейкхолдеров является важным направлением повышения комфортности городской среды.

Другие популярные модели

Модель компактного города

Была теоретически обоснована в 1973 г., но активное обсуждение и практическое применение получила только в 1990-х гг. В основе данной модели лежит идея локального удовлетворения большинства потребностей жителей (в рамках микрорайона и района своего проживания) и принцип «шаговой доступности» основных объектов инфраструктуры – магазинов, аптек, автостоянок, остановок общественного транспорта, спортивных залов, салонов красоты и т. д. Более крупные объекты (например, торгово-развлекательные комплексы) располагаются в границах каждого городского района, делая их в высокой степени автономными центрами полицентричной структуры города. Модель компактного города, во-первых, ведет к сокращению внутригородских поездок, что обеспечивает снижение вредных выбросов в атмосферу и экономию электроэнергии; во-вторых, позволяет остановить «расползание» городов, законсервировав пригородные территории для развития фермерства и сохранив биоразнообразие, а также активизировав использование местной сельскохозяйственной продукции; в-третьих, снижает издержки эксплуатации общегородской инфраструктуры, в том числе транспортной систем. Увеличение плотности населения в городе в значительной степени компенсируется многофункциональным использованием территорий, локальной доступностью необходимых услуг, повышением качества жизни населения и т. д. Кроме того, сокращение зависимости от автомобилей и возможность ходить пешком или пользоваться велосипедом или комфортным общественным транспортом благоприятно влияет на человеческий капитал горожан, включая их здоровье, соседские отношения, доверие, безопасность детей и др.

В принципе, российские Ярославль, Краснодар, Новосибирск могут быть отнесены к компактным городам. Другой пример - мегалополис Рандстад, что в Нидерландах. Там существует так называемое "Зелёное сердце" - лесопарковый массив, намеренно охраняемый с тем, чтобы он препятствовал окончательному объединению городов Амстердам, Роттердам, Утрехт и других крупнейших голландских городов.

Модель «зеленого» города (green city)

Предполагает долгосрочную ориентацию городского развития, с одной стороны, на комплексное улучшение экологической ситуации и сбалансированное развитие внутригородской природной среды («зеленое» устойчивое развитие), а с другой стороны, на использование «зеленого» инструментария (экологической инфраструктуры, архитектурных решений, форумов и акций и др.) для повышения привлекательности города для жителей, туристов и бизнеса («зеленый» брендинг). Кроме того, для того чтобы считаться «зеленым» в полном смысле этого термина, современному городу необходимо принимать экологически ориентированные меры комплексно, планомерно, на долгосрочную перспективу, в сотрудничестве с местным сообществом и в целях решения глобальных экологических проблем.

С позиций экологической направленности городских стратегий ученые выделяют в противовес «зеленым» «серые» города, уделяющие минимальное внимание развитию своей природной среды .

Модель обучающегося города (learning city)

Возникла под влиянием ногочисленных концепций обучающейся экономики и экономики знаний, отражающих ключевую роль знаний и инноваций в современном обществе. Если первые теории описывали экономику, основанную на знаниях, сводя роль знаний к коммерциализируемым инновациям, то впоследствии акцент сместился на более широкое понимание знаний в гармоничном развитии общества. Развитие обучающихся городов связано с осознанием системного значения обучения в течение всей жизни (lifelong learning), позволяющего населению уверенно адаптироваться к изменениям отраслевой структуры городской экономики. Стратегии обучающихся городов базируются на их динамических способностях к использованию нематериальных ресурсов, в том числе к развитию сетевого взаимодействия бизнеса и науки, активизации механизмов муниципально-частного партнерства, повышению доверия и солидарности, продвижению бренда города и др.

Модель «умного» города (smart city).

Данная модель воплощает все еще достаточно аморфную идею использования больших массивов оцифрованной информации в целях рационализации управления городом. Возникает новое представление о будущем городов как комплексов информационных сетей, в непрерывном режиме генерирующих новые данные, которые используются для контроля, оценки и принятия решений относительно различных подсистем функционирования города.

Модель социального города

Возможно, придет на смену «умным» городам. В ее основе лежит представление о том, что современные цифровые технологии создают горожанам возможности активного взаимодействия и участия в позитивном изменении своих городов. В модели социального города происходит постепенная наработка опыта коммуникации и выработки компромиссов между разными группами населения посредством специальных городских порталов, приложений, социальных медиа и сетей. Конечно, вовлечение горожан в управление городскими процессами – не новая идея, однако именно современные цифровые технологии и социальные медиа позволяют в полной мере реализовать эту идею. Открытость данных о городском развитии затруднит возможность местным администрациям скрывать проблемы или манипулировать статистикой. Социальные медиа позволят привлечь внимание городского сообщества к важным проблемам, вовлечь различных стейкхолдеров в конструктивный диалог, создать опыт сотрудничества и выработки компромиссных решений.

Организационно-правовое обеспечение демографической и семейной политики: российский и зарубежный опыт

Демографическая политика — целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов по регулированию воспроизводства населения.

Демографическая политика направлена на формирование желательного (оптимального) в долгосрочной перспективе типа воспроизводства населения или закрепление существующего типа, если он оптимален, путем осуществления комплекса взаимосвязанных мер.

Семейная политика — целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере укрепления семьи, оптимизации выполнения ёю своих функций и улучшения условий жизнедеятельности.

Современная семейная политика включает в себя социальное обеспечение, налоговую политику, семейное право и др.

Федеральные законы, касающиеся социального обеспечения семьи и детей, могут быть условно подразделены на три категории:

1. Федеральные законы, устанавливающие порядок и условия предоставления того или иного вида социального обеспечения в отношении всех граждан, в том числе детей. Это, в первую очередь, законы, регулирующие пенсионное обеспечение. Согласно Федеральному закону от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» устанавливаются пенсии по случаю потери кормильца детям, отнесенным к числу нетрудоспособных членов семьи умершего кормильца; размеры пенсий по старости и инвалидности определяются также с учетом нетрудоспособных членов семьи, в том числе детей. Федеральный закон от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» регулирует установление социальных пенсий определенным категориям граждан, в том числе детям. Основные начала деятельности учреждений социального обслуживания, в том числе по предоставлению различного вида услуг семьям с детьми, находящимся в трудной жизненной ситуации, закреплены Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».

2. Федеральные законы, согласно которым социальное обеспечение, меры социальной поддержки предоставляются определенным категориям граждан, в том числе детям (Законы РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» от 19.02.1993 № 4528-1, от 19.02.1993 № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (ред. от 25.11.2013) и др.)

Так, в соответствии с Федеральным законом «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» от 15.05.1991 № 1244-1 (ред. от 30.11.2011) увеличивается на 100 % размер пособий на детей, предоставляется бесплатное питание для детей до трёх лет с молочной кухни (при её отсутствии выплачивается ежемесячная денежная компенсация).

Порядок установления статуса ребёнка-инвалида, в соответствии с которым он впоследствии приобретает право на социальное обеспечение, закреплен в Федеральном законе о «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24.11.1995 № 181-ФЗ (ред. от 02.07.2013).

3. Федеральные законы, регулирующие вопросы социального обеспечения только в связи с материнством и детством. Например, Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24.06.1999 № 120-ФЗ (ред. от 02.04.2014) устанавливает основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с деятельностью по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе предоставления услуг учреждениями социального обслуживания, которые в силу данного закона входят в систему профилактики.

Сюда же относятся Федеральный закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19.05.1995 № 81-ФЗ (ред. от 07.05.2013), а также вступивший в силу с 1 января 2007 г. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».

Нормативно-правовые акты, приняты в сфере демографической политики на федеральном уровне, для наглядности можно отобразить в хронологическом порядке:

2001 год: Принята «Концепция демографического развития РФ» на период до 2015 года, были расформированы Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики и Федеральная служба миграции.

2002 год: Принят Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», создана Федеральная миграционная служба, входящая в структуру МВД.

2006 год : Подписан Указ Президента РФ от 22.06.2006 N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом». Также был анонсирован пакет мер по стимулированию рождаемости, включая выплату «материнского капитала» (соответствующие законы действуют с 1 января 2007 года).

2007 год: Вступил в силу Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», вводящий уведомительную систему регистрации. Подготовлен и утвержден президентом проект «Концепции демографической политики» на период до 2025 года, согласно которому население России начнет увеличиваться уже с 2011 года за счет роста рождаемости. Концепция демографического развития представляет собой систему взглядов, принципов и приоритетов в сфере регулирования демографических процессов.

2012 год: Подписаны Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» и Указ Президента РФ от 31.08.2012 N 1248 «О Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике».

Термины «контроль рождаемости» и «планирование семьи» используют для внутрисемейного регулирования деторождении, а также для описания воздействия государства (как правило, в развивающихся странах мира) на процесс рождаемости с целью снижения ее уровня и сокращения темпов роста населения в стране.

Механизмы демографической политики можно разделить на четыре труппы:

• организационные — создание и функционирование специальных структур органов государственной власти (па федеральном и региональном уровнях), а также общественных объединений, советов, фондов, занимающихся содействием в решении демографических проблем;

• административно-правовые — законодательно-нормативные акты, регламентирующие разводы, браки, положение детей в семьях, алиментные обязанности, охрану материнства и детства, аборты и контрацепции, условия занятости и режим работы работающих женщин-матерей, и т.д.;

• финансово -экономические, включающие:

— выплаты пособий матерям (единовременные при родах); оплачиваемый отпуск после родов, который предоставляется матери;

— оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком;

— семейные пособия (начисления к заработной плате);

регулярные ежемесячные суммы, пока ребенок не достигнет опреде-ленного возраста;

— скидки в налогообложении;

— сокращение рабочего дня для работающих матерей;

формирование сети детских учреждений и предоставление в них мест для всех желающих, дошкольное воспитание бесплатное или со скидкой;

— жилищные льготы;

социальное обслуживание на предприятиях и организациях (имело значительное распространение в СССР) или современную корпоративную семейную и демографическую политику;

• информационные и воспитательные — газеты, журналы, радио, телевидение, литература, художественные фильмы, Интернет и другие средства коммуникации могут формировать у населения определенную модель демографического поведения, поэтому все они способны подготовить общественное мнение к проводимой демографической политике и помогать успешной реализации этой политики.

Представляет большой интерес опыт проведения демографической и семейной политики на корпоративном уровне.

Корпоративная семейная политика — ряд программ, оказывающих поддержку семье, в том числе через развитие социальной инфраструктуры; часть корпоративной социальной политики.

Проведение семейной политики положительно сказывается па повышении имиджа компании (особенно при работе с иностранными клиентами и потенциальными инвесторами), па улучшении положения компании на рынке труда, а также на усилении социального эффекта от стимулирования развития корпоративной социальной инфраструктуры.

В Концепции демографической политики Российской Федерации па период до 2025 г. отмечается, что дальнейшее развитие неблагоприятных демографических тенденций в России неблагоприятно скажется на основных показателях социально-экономического развития страны, прежде всего на темпе роста ВВП и обеспеченности трудовыми ресурсами, потребует структурных и качественных изменений в системе оказания медицинской и социальной помощи с учетом увеличения доли граждан старшего возраста.

Основные задачи демографической политики РФ:

• сократить уровень смертности нс менее чем в 1,6 раза, прежде всего в трудоспособном возрасте от впекших причин;

• сократить уровень материнской и младенческой смертности не менее чем в 2 раза, укрепить репродуктивное здоровье населения, здоровье детей и подростков;

• сохранить и укрепить здоровье населения, увеличить продолжительность активной жизни, создать условия и сформировать мотивацию для ведения здорового образа жизни, продление трудоспособного периода жизни пожилых людей, развитие геронтологической помощи;

• повысить уровень рождаемости (увеличить суммарный показатель рождаемости в 1,5 раза) за счет рождения в семьях второго и последующих детей;

• укрепить институт семьи, возродить и сохранить духовно-нравственные традиции семейных отношений;

• привлекать мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции.

После принятия концепции но всех субъектах РФ были разработаны региональные демографические стратегические документы (концепции, стратегии, программы), направленные на улучшение демографической ситуации, которые учитывали специфику каждого региона (долю городского и сельского населения, тенденции естественного движения населения, сложившуюся модель семьи, обычаи и традиции), а также согласовались с реализуемыми мероприятиями приоритетных национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, жилищной политики и сельского хозяйства.

В 2006—2008 г. в Российской Федерации был принят ряд законодательно-нормативных актов по материальной поддержке семей при рождении и воспитании детей. В результате была сформирована система федеральных выплат, дотаций и льгот, предназначенных для стимулирования деторождения, поддержки малообеспеченных семей, укрепления института семьи в современной России, включающая в том числе:

• Материнский (семейный) капитал — выплачивается женщинам, имеющим российское гражданство, родившим или усыновившим второго ребенка или ребенка следующей очередности рождения не ранее, чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления), на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком (детьми) и формирование накопительной части трудовой пенсии для женщин. Размер материнского (семейного) капитала ежегодно пересматривается с учетом темпов роста инфляции.

• Ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, размером для работающих матерей в 40% среднего заработка по месту работы за 12 предшествующих календарных месяцев.

• Введение, компенсации затрат родителей на посещение ребенком дошкольного образовательного учреждения (на первого ребенка — 20% размера платы, па второго — 50%, па третьего и последующих детей 70%).

• Единовременное пособие при передаче ребенка па воспитание в семью.

• Родовой сертификат — оплата услуг но медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни.

• Пособия по беременности и родам на период 70 дней до родов и 70 дней после родов.

• Единовременное пособие при рождении ребенка.

• Единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

• Ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.

Зарубежный опыт

В современном мире существует дифференциация экономически развитых стран по размеру пособий и налоговых льгот на детей:

1. Северные страны — Финляндия. Норвегия. Швеция. Дания. Исландия;

2. Япония, Корея, США, Канада, Австралия. Новая Зеландия;

3. Страны Южной Европы — Испания, Италия, Греция, Словакия.

Страны первой группы отличает продолжительный отпуск для родителей ио уходу за детьми, высокий уровень пользования государственными услугами по уходу за детьми, а также более высокие пособия на ребенка. Пример — финский Social Welfare Act (2014).

Для стран второй группы характерна более высокая поддержка семей с низкими доходами с помощью пособий и налоговых льгот, а также развитие сети дошкольных учреждений для пребывания в них детей начиная от трех лет. Пример — американский Patient Protection and Affordable Care Act (2010).

Страны Южной Европы более ориентированы на длинные отпуска по уходу за ребенком, маленькие пособия и услуги по уходу за детьми младше трёх лет. Пример — испанский General Social Security Act (2015).

Отдельное место занимает семейная политика Франции, направленная на увеличение рождаемости. Во Франции высокие размеры различных финансовых выплат на поддержку семей сочетаются с разработанной системой налоговых льгот. Родителям предоставляется возможность сочетать уход за ребенком с профессиональной деятельностью. Кроме того жилищная политика ориентирована па решение семейного вопроса и помощи неполным семьям.

Зарубежный опыт управления трудовой миграцией на территориальном уровне и его применимость к российской практике

В самом общем виде можно дать следующее определение.

Миграционная политика — целенаправленная деятельность государственных органов, международных организаций и общественных объединений в сфере регулирования миграционных процессов и миграционных отношений.

Миграционная политика включает в себя разработку стратегии миграционного развития (обычно в виде концепции), программ, а также конкретную деятельность государственных органов, отвечающих за регулирование миграционных процессов на местах (на региональном и муниципальном уровнях).

Государственная миграционная политика должна осуществляться на принципах защиты прав человека и соблюдения норм международного права в сфере миграции, а также на основе взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Европа в течение многих веков была миграционным донором для этих стран. Большинство стран Западной Европы стали привлекательными для иммигрантов только в послевоенный период, как правило, в форме временной трудовой миграции.

К странам, основанным на этнической иммиграции, можно отнести Израиль.

Основные черты политики стран классической иммиграции включают зависимость экономического роста от численности иммигрантов; либеральпый подход к иммиграции; ориентированность на переселение или долговременное пребывание иммигрантов.

Существуют две основные системы отбора иммигрантов (разновидности современных методов отбора переселенцев и трудовых иммигрантов, принятые в ряде экономически развитых стран мира):

1) система преференций (предпочтений), принятая в США (закон об иммиграции и гражданстве Уолтера — Маккарена 1952 г„ закон об иммиграции 1990 г.);

2) балльная система отбора, принятая в Канаде (1967 г.), позже — в Австралии, Германии, Великобритании.

Основные черты современной миграционной политики в европейских странах:

• открытость внутрирегиональных границ;

• усиление внутреннего и внешнего контроля над миграцией, ужесточение норм национального законодательства в отношении нелегальных мигрантов;

• оценка иммиграции как одного из источников экономического, демографического, культурного развития принимающей стороны;

• утверждение селективной иммиграции (когда преимущество имеют квалифицированные специалисты, а для неквалифицированных иностранцев ужесточаются правила въезда).

Региональное сотрудничество в сфере управления международной миграцией осуществляется через официальные механизмы, действующие в рамках региональных интеграционных объединений (в частности, путем либерализации мобильности населения как составной части интеграционных процессов), и региональные межгосударственные соглашения (путем реализации единой миграционной политики), а также менее формальные механизмы (например, региональные консультативные советы).

Наиболее ярким примером управления международной миграцией в рамках регионального интеграционного объединения является режим свободного перемещения граждан и рабочей силы в рамках Европейского союза. В настоящее время граждане стран – членов ЕС могут свободно передвигаться через внутренние межгосударственные границы ЕС с различными целями (в том числе в целях найма на работу или организации предпринимательской деятельности) без ограничения продолжительности пребывания на территории другого государства – члена ЕС. Европейский союз также проводит единую политику в отношении иммиграции и предоставления убежища гражданам третьих стран, укрепляет партнерство с основными странами происхождения мигрантов, разрабатывает и принимает меры для обеспечения равного обращения с гражданами третьих стран, проживающими в странах – членах ЕС. Необходимо отметить, что принятые к настоящему времени общеевропейские нормативно-правовые акты в основном касаются правил предоставления убежища и предотвращения нелегальной иммиграции, и лишь некоторые из них рассматривают вопросы легальной иммиграции, в том числе проблемы воссоединения семей, привлечения студентов, исследователей и высококвалифицированных трудящихся-мигрантов. Различные механизмы регулирования международной миграции действуют и в рамках других региональных интеграционных объединений, включая Североамериканское соглашение о свободной торговле (НАФТА), Ассоциацию стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР), Содружество независимых государств (СНГ), Экономическое сообщество западноафриканских государств (ЭКОВАС), Центральноафриканское экономическое и валютное сообщество (ЦАЭВС), Евразийский экономический союз и др. Региональные межгосударственные соглашения представляют собой официальные межгосударственные соглашения о сотрудничестве в области управления миграционными процессами. Согласно проведенному в 2005 г. МОТ обследованию, в основном межгосударственные соглашения касаются программ приглашения трудовых мигрантов; приема стажеров или молодых специалистов; сезонной миграции; вопросов координации материальных прав и выплат в области социального обеспечения; реадмиссии нелегальных иммигрантов; вопросов содействия безопасному и своевременному переводу денежных средств трудящихся-мигрантов.

Новой формой регионального сотрудничества стали региональные консультативные советы (РКС), число которых многократно возросло с начала 1990-х гг. Одними из первых РКС стали Межправительственные консультации по вопросам политики в области убежища, беженцев и миграционной политики в Европе, Северной Америке и Австралии, которые стали проводиться с 1985 г. для обсуждения вопросов предоставления убежища. В настоящее время, по данным ООН, в Европе действуют несколько таких консультативных советов, в том числе Будапештский процесс, Сёдеркёпинг, Панъевропейский диалог по управлению миграцией и др. Как правило, региональные консультативные советы носят неофициальных характер, их решения, несмотря на то, что они получают одобрение участвующих сторон, не являются обязательными. Вместе с тем они содействуют диалогу и обмену информацией, позволяют собрать вместе официальных представителей стран происхождения, транзита и назначения мигрантов, способствуют координации и согласованности действий как на международном, так и на национальном уровнях.

Обобщение опыта организации миграционных процессов на региональном уровне позволяет выработать некоторые рекомендации, для применения опыта зарубежных стран в России:

Открытость внутрирегиональных границ (первое ключевое свойство европейской миграционной политики)

1. Улучшение правового положения иностранцев и либерализация правил оформления законного иммиграционного статуса .

Можно с удовлетворением констатировать, что деятельность в этом направлении уже стала одной из основных направлений деятельности сегодня Федеральной миграционной службы и созданной недавно Правительственной комиссией по миграционной политике. Так, серьезные изменения по либерализации правил оформления законного статуса пребывания на территории РФ для трудовых мигрантов были внесены в нормативную базу в 2007 г., когда вступил в действие закон о миграционном учете, в котором были четко сформулированы правила для въезжающих в страну по визе и для тех, кому въездная виза не требуется. При этом важным шагом стало переложение ответственности за нелегальный труд мигрантов на работодателя. Таким образом, повысилась открытость страны для мигрантов из других стран СНГ.

Оценка иммиграции как одного из источников экономического, демографического, культурного развития принимающей стороны (третье ключевое свойство европейской миграционной политики)

В России довольно широко распространено интолерантное отношение к приезжим; порой оно не обходит мимо и властные структуры, что проявляется в виде безразличия к проблемам мигрантов, вплоть до пренебрежения. Нижеперечисленные шаги способствуют повышению статуса мигрантов в глазах общества, оценке их не как враждебных чужеродных элементов, способствующих уничтожению национальной идентичности принимающего населения, но как равноценных членов общества, способствующих его экономическому, демографическому и культурному обогащению.

2 . Развитие антидискриминационной практики

Здесь можно выделить два направления, крайне важных для создания условия для социальной и иной адаптации мигрантов различного вида к новым условиям. Прежде всего, это различные программы по развитию толерантного отношения к инаковости, и прежде всего инаковости этнической и религиозной, включая и собственно программы по толерантности, как это имеет место быть, например, в Санкт-Петербурге, и программы по гражданскому образованию (опыт Брянской области), по демократическому образованию (опыт Пермского края) и т.д. Интолерантное отношение к приезжим, особенно отличающимся по внешним признакам и культурным обычаям от местного населения, являются сильнейшим фактором, препятствующим адаптации и интеграции мигрантов различного типа, включая и туристов и приехавших на учебу

3. Политическая интеграция иностранного населения.

Для случая трудовых мигрантов это направление, связанное с предоставлением как активного, так и пассивного избирательного права, вряд ли представляется актуальным, оно относится к тем мигрантам, которые собираются осесть на новом месте, и предпринимают определенные шаги, направленные на получении гражданства.

Вместе с тем стоит учитывать опыт стран Западной Европы, когда временные трудовые мигранты стали постепенно постоянными жителями. Если этот процесс упустить из контроля, и не думать о постепенной политической интеграции бывших временных мигрантов, то они могу «закапсулироваться» в своем анклаве, и процесс их интеграции прервется. Политическая интеграция мигрантов начинается, конечно, с их участия в местных и региональных выборах, и начинается с получения ими активного избирательного права.

4. Правительственные инициативы в сфере занятости

Для собственно трудовых мигрантов это направление имеет минимальное значение. Впрочем, оно может актуализироваться уже для безработных детей мигрантов, то есть для «мигрантов второго поколения» и на членов их семей, и к этому этапу надо готовиться уже сегодня. Вместе с тем и для случая трудовых мигрантов актуальной является проблема условия их труда, соблюдение техники безопасности и т.д. Здесь можно и нужно думать об усилении деятельности соответствующих инспекций, эффективности контроля соблюдения законодательства об условиях труда и т.д.

5. Адаптация системы образования.

Как уже отмечалось, незнание или недостаточное знание языка страны существенно затрудняет как трудоустройство, так и все виды социального взаимодействия с коренным населением. Кроме того, и культурная адаптация к принимающей среде не может быть реализована без знания языка. Поэтому соответствующая языковая подготовка трудовых должна стать одной из главных составляющих современной российской интеграционной политики

6. Жилищная политика и социальное обеспечение

Как уже отмечалось, жилищная политика, мероприятия в области здравоохранения, социальное обеспечение – все эти направления относятся прежде всего к уже частично укоренившимся мигрантам, оставшимся на новом месте жительства, и к трудовым мигрантам непосредственного отношения не имеют. Однако и в этом случае надо заранее готовить соответствующие интеграционные программы для той части трудовых мигрантов, которые все же останутся в стране приема с перспективой на постоянное жительство, чтобы не повторить печальный опыт европейских стран, оказавшихся не готовыми к такому развитию событий.

Государственная миграционная политика в современной России осуществляется в соответствии с федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ во взаимосвязи с Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., Концепцией демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г., а также Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., Стратегией государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г. и другими документами стратегического планирования.

Законодательно-нормативное регулирование миграционных процессов в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Несмотря на то, что региональное законодательство должно быть направлено на достижение результатов, провозглашенных на федеральном уровне, оно должно решать и специфические региональные миграционные проблемы.

К примеру, вопросы прав мигрантов на получение поддержки в период адаптации и интеграции на новом месте жительства могут регулироваться региональной властью. Некоторые регионы РФ, например город Москва, имеют разработанные и утвержденные на региональном уровне программы миграционной политики. Также на региональном уровне может осуществляться конкретизация некоторых норм федерального и международного законодательства, имеющих непрямое действие.

Федеральный закон «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из закрывающихся населенных пунктов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» устанавливает право на предоставление за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий (единовременных социальных выплат) на приобретение жилых помещений и условия их предоставления гражданам Российской Федерации, выезжающим из населенных пунктов, с полярных станций, находящихся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и закрывающихся в соответствии с законодательством РФ на основании решений органов государственной власти субъектов РФ. Принятие данного законодательного акта должно стимулировать развитие внутренних миграционных процессов в Российской Федерации.

Учитывая динамичный характер и современные перспективные планы социально-экономического развития ряда регионов России, уже в ближайшие годы во многих субъектах РФ возникнет потребность в высокой внутренней территориальной мобильности рабочей силы.

№17. Многоуровневая система государственного управления инновационного развития. Особенности и проблемы инновационной политики в России. Финансирование инновационной деятельности на региональном уровне

В структуру управления инновационной деятельностью на государственном уровне в Российской Федерации входят Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства. Задачи Президента РФ — координация взаимодействия органов государственной власти и определение приоритетных направлений государственной научнотехнической и инновационной политики (при содействии Совета по науке, технологиям и образованию, а также Совета по модернизации экономики и инновационному развитию России). В составе Совета Федерации РФ функционирует Комитет по науке, образованию, культуре и информационной политике, к основным направлениям его деятельности относятся выработка государственной политики в сфере научной и инновационной деятельности, образования и культуры и СМИ, а также регулирование деятельности государственных академий наук, федеральных исследовательских и научных центров и государственных и некоммерческих фондов, занимающихся поддержкой научно-исследовательской и инновационной деятельности.

Обеспечением деятельности Правительства РФ и контролем за выполнением принятых решений органами исполнительной власти занимается Аппарат Правительства РФ, в состав которого входят профильные департаменты, участвующие в управлении инновационной деятельностью: Департамент науки, высоких технологий и образования и Департамент промышленности и инфраструктуры. В целях налаживания взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти и иных организаций при Правительстве РФ функционируют совещательные и координационные органы

Центральным звеном в системе управления инновационной деятельностью в РФ является Министерство образования и науки. Его функции: выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий и интеллектуальной собственности. Обеспечивает их реализацию входящий в состав Минобрнауки РФ Департамент науки и технологий. Инновационная деятельность затрагивает практически все сферы хозяйствования, поэтому в регулировании инновационной деятельности так или иначе участвуют все министерства: например, Министерство обороны контролирует процесс исследования и применения разработок в своей сфере; Федеральное агентство по туризму, находящееся в подчинении Министерства культуры РФ, является профильным ведомством, координирующим в том числе и инновационную деятельность в индустрии туризма.№17.

Основная проблема развития инноваций - недостаток финансирования. Несмотря на то, что за последнее время процент финансирования инновационных проектов со стороны государства повысился, в объеме ВВП инновационная продукция составляет всего 1,5%(в развитых странах этот показатель стремится к 50%). Данная ситуация говорит о том, что несмотря на постепенное повышение финансирования инновационного развития со стороны государства, фактически какого-либо значительного прогресса не наблюдается . Возможно, играет роль нерациональное использование средств, направленных на финансирование, другой причиной может быть увеличение количества исследований без реального внедрения их в производственную деятельность.

Также немаловажной проблемой является недостаток источников финансирования. Согласно исследованию «Высшей школы экономики» в 2015 году источники финансирования распределялись следующим образом: 93,6% финансировались за счет собственных средств организации, 3,5% из средств федерального бюджета, 2,8% за счет прочих средств и всего 0,3% за счет иностранных инвестиций. Очевидно, что объем иностранных инвестиций снизился в связи с напряженной экономической обстановкой в стране (в 2013г. данный показатель составлял 5,5%). Таким образом, главным источником финансирования в России являются собственные средства организации, которых, в большинстве случаев, не может быть достаточно для проведения качественных НИОКР и непосредственного внедрения его в производственную деятельность.

Следующая проблема, являющаяся, краеугольной для всей экономики России - сосредоточенность на инновациях в сегменте ТЭК (топливно-энергетический комплекс). Инновационная активность в большей своей части сконцентрирована на предприятиях ТЭК, что является специфичным для РФ, так как экономика страны полностью зависима от стоимости нефти. Данную тенденцию можно объяснить тем, что многие топливно-энергетические компании, например, Газпром, еще с советских времен имеют четко работающие научные подразделения. Сегмент ТЭК финансируется государством в гораздо большей степени, чем прочие инновационные направления: в 2016 году средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, направленных на инновационную деятельность, кроме ТЭК, составили 3,5% от общей суммы инвестируемых средств, тогда как затраты средств бюджета на инновации ТЭК - составили 10,2% от общей суммы инвестируемых из различных источников. Таким образом, можно сделать вывод, что для государства приоритетным направлением являются инновации в ТЭК, однако в Стратегии инновационного развития России до 2020г. данное направление не выделяется, как приоритетное.

Одной из самых очевидных и легко выявляемых проблем является использование устаревшего оборудования на производстве. По данным Росстата степень изношенности основных производственных фондов по стране составляет в среднем около 50%, данный процент стремится к своему максимальному значению. Данный показатель представлен в среднем своем значении, однако для некоторых предприятий он может составлять 80% и более. Невозможность согласования нового инновационного оборудования со старым изношенным становится серьезной проблемой для предприятий, которые хотят модернизировать свои основные фонды, при этом не заменив старое оборудование.

Низкая научно-исследовательская активность также является одной из основных проблем. Согласно стратегии инновационного развития на период с 2010-2013г. в области коммерциализации инноваций число договоров о торговле лицензиями и патентами согласно плановым показателям должно было составить 40000, против фактических 3121, что говорит о выполнении плана всего лишь на 7,8%. Количество патентов, регистрируемых за год в патентных ведомствах Евросоюза, США и Японии составило 118 против 300 запланированных. Для сравнения, США за тот же период зарегистрировали около 145000 патентов.

Важным элементом инновационного механизма, обеспечивающим эффективность управления и в конечном счете успех инновационной деятельности, является финансирование. Различают две формы финансирования инноваций – прямое и косвенное. Первое состоит из непосредственно прямых источников, второе – из косвенных. К прямым источникам финансирования относятся:

• бюджетные (федеральные и региональные) средства;

• внебюджетные фонды;

• собственные средства предприятий (объединений);

• кредиты;

• инновационные инвестиции;

• специальные фонды;

• инновационные иностранные кредиты для венчурных организаций, разрабатывающих наукоемкие новшества;

• гранты.

Сюда можно отнести и другие источники (например, страховые фонды, в будущем венчурные фонды, целевые благотворительные поступления и т. д).

К косвенным источникам финансовой поддержки инноваций относятся:

• налоговые льготы и скидки;

• налоговые кредиты;

• кредитные льготы, т. е. предоставление кредитов предприятиям – потенциальным потребителям инновационных разработок;

• финансовые санкции за невыполнение договоров (конкретных отношений) и обязательств;

• лизинг специального научного оборудования и стендов;

• таможенные льготы;

• амортизационные льготы;

• научно обоснованное ценообразование на научно-техническую продукцию.

К косвенным источникам также можно отнести государственный протекционизм в международном научно-техническом сотрудничестве, включение инновационных проектов новаторов (в том числе инициативных) в комплексные федеральные и государственные научно-технические, инновационные программы; определенные льготы для научных организаций при ремонте сложных опытно-экспериментальных установок и приборов и др.

Региональную систему финансовой поддержки инновационной деятельности составляют источники формирования финансовых ресурсов, механизм аккумуляции средств, поступающих из этих источников, механизмы контроля и возвратности инвестированных средств. К источникам финансовых ресурсов относятся:

• субсидии и субвенции из федерального бюджета на реализацию государственных программ и инновационных проектов, заказчиками которых выступают федеральные органы власти;

• целевые средства местных бюджетов;

• отчисления государственных внебюджетных фондов для реализации проектов, имеющих региональное и федеральное значение, а также оставляемые в распоряжении региона средства от суммы перечислений находящихся на данной территории предприятий и организаций в федеральные внебюджетные фонды, связанные с НИОКР, с инвестированием в модернизацию производства и в технологическое обновление (в размере 5–10%);

• отчисления из региональных пенсионных фондов на поддержку развития малого инновационного предпринимательства (в размере 2–5%);

• доходы от реализации региональных программ и проектов;

• отчисления от доходов хозяйствующих субъектов при реализации инновационных проектов и программ, а также от доходов институтов рыночной инфраструктуры, созданных на средства региональных органов власти или при их содействии (учредительских доходов);

• доходы от фондовых операций с акциями субъектов инновационной деятельности, от выпуска и реализации ценных региональных бумаг, мобилизующих средства для осуществления инновационных программ;

• добровольные взносы хозяйствующих субъектов и граждан, направляемые на финансирование инновационных процессов;

• иностранные вклады, пожертвования и инвестиции от юридических и физических лиц, способствующие решению проблем региона и продвижению результатов инновационной деятельности па внешний рынок;

• заемные средства, привлекаемые на условиях платности, срочности и возвратности.

Меры федеральной поддержки развития инновационных систем в субъектах РФ. Предпосылки и барьеры активизации инновационной политики на региональном уровне. Регионы – инновационные лидеры

Меры федеральной поддержки развития инновационных систем в субъектах РФ

В 2012 г. Минэкономразвития России инициировало проведение конкурсного отбора пилотных программ развития инновационных территориальных кластеров (ИТК). Всего в конкурсе участвовали 94 кластерных образования из 49 субъектов РФ. Исходя из оценки текущего уровня и перспектив развития научно-технологического, образовательного и производственного потенциала кластеров, а также качества жизни и уровня развития инфраструктуры на территории их базирования и, собственно, организационного развития кластеров, в ходе конкурсной процедуры было отобрано 25 пилотных программ развития ИТК, расположенных в 20 регионах РФ.

Инновационные территориальные кластеры в основном располагаются в европейской части страны. Только 7 из 25 кластеров — в азиатской части. Наибольшее число ИТК, располагаются в отличающихся традиционно высоким уровнем инновационной активности регионах ПФО (девять ИТК), ЦФО (шесть ИТК) и СФО.

Отобранные 25 кластеров локализованы преимущественно на территориях с высоким уровнем концентрации научно-технической и производственной деятельности. В их число входят, в частности, ряд наукоградов, территорий базирования ОЭЗ, закрытых административно-территориальных образований.

Модели территориальной организации ИТК также имеют ряд отличий. Так, на территориях городов Саров и Железногорск кластеры функциони-руют в четко очерченных границах ЗАТО, а, например, компании Титано-вого кластера Свердловской области и Нижегородского индустриального инновационного кластера в области автомобилестроения и нефтехимии рассредоточены по всей территории региона. Кластеры, локализованные на территории г. Москвы, г. Санкт-Петербурга, Новосибирской, Томской и Московской областей, объединяют предприятия, научные и образовательные организации в рамках сетевых структур крупных агломераций.

После формирования в 2012 г. перечня пилотных ИТК развитие кластерной политики в России было продолжено в первую очередь в части разработки и апробации применения ряда инструментов стимулирования развития ИТК. Важнейшими из них стали софинансирование из средств федерального и регионального бюджетов мероприятий, заложенных в программы развития пилотных ИТК; поддержка проектов кластеров институтами развития и компаниями с государственным участием, реализующими программы инновационного развития.

С 2013 г. в регионах РФ начинают разворачиваться программы, связанные со стимулированием развития пилотных ИТК. Согласно обследованию 13 региональных программ развития ИТК, проведенному Российской кластерной обсерваторией, в системе целеполагания анализируемых программ, реализация большинства из которых рассчитана на период до 2016 г., преобладают задачи, направленные на формирование в рамках кластеров исходных условий развития инновационных.

Частота выделения группы задач, ориентированных, например, на развитие объектов инновационой, базовой (транспортной, энергетической, инженерной и социальной) и образовательной инфраструктуры, подтверждает, что потенциал повышения конкурентоспособности пилотных ИТК регулируется в первую очередь в плоскости реализации инфраструктурных проектов.

Задачи программ, раскрывающие уже накопленный пилотными ИТК конкурентный потенциал, ориентированные на расширение кластеров, соответствующие конечным этапам инновационного процесса, встречаются гораздо реже.

Задачи, направленные на коммерциализацию, диффузию технологий и инноваций, рост объемов инновационной продукции упоминаются в среднем лишь в трети программ. Это может свидетельствовать не только об ориентации большинства программ прежде всего на создание в рамках ИТК лишь базовых, первичных элементов инновационной системы, но и о «молодости» российских кластерных инициатив, получивших статус пилотных.

Сегодня кластерный подход, активно применяемый в зарубежной практике управления региональным развитием, реализуется в России, в том числе в качестве одного из действенных направлений региональной и инновационной политики.

Предпосылки и барьеры активизации инновационной политики на региональном уровне

В 2012 г. Минэкономразвития России инициировало проведение конкурсного отбора пилотных программ развития инновационных территориальных кластеров (ИТК). Всего в конкурсе участвовали 94 кластерных образования из 49 субъектов РФ. Исходя из оценки текущего уровня и перспектив развития научно-технологического, образовательного и производственного потенциала кластеров, а также качества жизни и уровня развития инфраструктуры на территории их базирования и, собственно, организационного развития кластеров, в ходе конкурсной процедуры было отобрано 25 пилотных программ развития ИТК, расположенных в 20 регионах РФ.

Предпосылки

Одним из ключевых факторов социально-экономического развития региона является активизация инновационной деятельности. Исходным пунктом инновационной деятельности являются фундаментальные научные исследования и разработки, конечным — внедрение и использование инновационных продуктов. Следовательно, основным ресурсом являются научные знания, а движущей силой — рыночный спрос. Это предполагает поддержку науки, коммерциализацию результатов инновационной деятельности и стимулирование спроса на инновационные продукты. Следовательно, необходима продуманная инновационная политика в регионе, нацеленная на развитие научных исследований и разработок, рост объемов производства и реализации наукоемкой продукции, решение социальных проблем с использованием новейших технологий (организационных, управленческих и др.). Для практического воплощения этих целей необходимо создать в регионе систему поддержки и продвижения инноваций, активизации инновационной деятельности. Региональная инновационная система, являясь, с одной стороны, элементом социально-экономической системы региона, позволит учесть особенности его инновационного потенциала, с другой стороны, являясь частью национальной инновационной системы, обеспечит инновационное развитие региона в соответствии с общероссийским вектором.

Важнейшей задачей при формировании региональной инновационной системы является создание инфраструктуры инновационной деятельности в регионе. В настоящее время в инфраструктуре инновационной деятельности выделяют производственно-технологическую, консалтинговую, финансовую, кадровую, информационную и сбытовую составляющие. Технологическая составляющая, направленная на создание условий для доступа предприятий (прежде всего малых) к производственным ресурсам, включает технопарки, инновационно-технологические комплексы, технико-внедренческие зоны и т.п. Роль консалтинговых организаций (центров трансфера технологий) заключается в том, что они обеспечивают доступ к профессиональным консультациям даже небольшим инновационным предприятиям, мало знакомым с особенностями инновационной деятельности в регионе.

Финансовая составляющая тесно связана с инвестициями, поэтому необходимо также развивать инфраструктуру регионального инвестиционного рынка. К основным институтам инфраструктуры инвестиционной деятельности региона относятся: государственные, муниципальные и коммерческие банки, инвестиционные компании и фонды, фондовые биржи и фондовые магазины, аудиторские и консалтинговые фирмы, страховые компании, пенсионные фонды (прежде всего негосударственные), финансово-промышленные группы и компании, ипотечные банки, риэлтерские фирмы и другие структуры, аккумулирующие средства юридических и физических лиц и обеспечивающие их выгодное размещение. Особое внимание при этом следует обратить на организацию территориальных отделений (филиалов, представительств) институтов инвестиционного рынка в муниципальных образованиях региона.

Кадровая составляющая должна предусматривать не только подготовку высококвалифицированных кадров в регионе, но и их удержание путем создания благоприятных условий жизни.

Информационное обеспечение инновационной деятельности в регионе представляет собой процесс непрерывного целенаправленного подбора данных, необходимых для принятия обоснованных решений в инновационной сфере региона. Региональные власти как один из главных участников инновационного процесса обладают самым большим количеством источников информации. Помимо общедоступных источников, используемых остальными участниками инновационных процессов в регионе, они имеют свои специальные службы, которые занимаются сбором информации. Коммерческие организации не обладают такими возможностями для сбора информации, какие имеют государственные органы. Коммерческие подборки информации, как самостоятельные информационные продукты, являются вторичной переработкой (часто — некачественной, в силу ограниченности доступа к первоисточнику) информации, собираемой различными государственными структурами. Государственное участие в информационной поддержке инновационной деятельности является необходимым элементом региональной инновационной системы, особенно в тех случаях, когда в регионе происходит изменение экономических или правовых условий инновационной и инвестиционной деятельности. В этом случае особое значение приобретают актуальность сведений, доверие к источнику информации и уровень затрат на получение данных в нужном формате.

Сбытовая составляющая в инфраструктуре инновационной деятельности связана с коммерческой привлекательностью инноваций, поэтому необходимо повысить качество инновационных продуктов, обеспечить их продвижение и сопровождение. Необходимо наладить взаимосвязи между научными организациями, университетами и потребителями инноваций, создать благоприятные условия для перехода от идеи к конечному инновационному продукту. Для стимулирования спроса на инновации необходимо заинтересовать в их внедрении потенциальных потребителей и обеспечить сопровождение инновационных проектов. В этом направлении необходимо, прежде всего, широкое распространение информации о созданных инновационных продуктах, их достоинствах и возможностях. Подобная информация конкретизирует цели внедрения инноваций, показывает, что с их помощью будет достигнуто и какие недостатки будут устранены.

Следует отметить, что объекты инновационной инфраструктуры могут решать лишь часть проблем и успешное развитие инновационной деятельности не может быть поставлено исключительно в зависимость от наличия или количества соответствующих объектов инфраструктуры. Для активизации инновационной деятельности в регионе необходима также благоприятная нормативно правовая база. Кроме того, необходимо провести анализ подготовленности и восприимчивости региона к нововведениям, выявить, обладает ли он достаточными для этого финансовыми, материальными и трудовыми ресурсами, определить основные барьеры на пути инноваций. Необходимо раскрыть и оценить инновационный потенциал региона.

Инновационный потенциал региона представляет собой совокупность интеллектуальных, материально-технических, информационных и других ресурсов, предназначенных для собственного развития, что открывает возможности для появления инновационной восприимчивости и активности. Он предстает в виде научно-исследовательских, проектно-конструкторских, технологических организаций, экспериментальных производств, опытных полигонов, учебных заведений, персонала и технических средств этих организаций.

Барьеры

Барьерами на пути инновационного развития региона являются:

Отсутствие или не налаженная работа образовательной системы и научных кластеров в регионе
Отсутствие системы поддержки и продвижения инноваций, активизации инновационной деятельности в регионе
Отсутствие инфраструктуры инновационной деятельности
Отсутствие инфраструктуры регионального инвестиционного рынка
Отсутствие благоприятных условий жизни для удержания высококвалифицированных кадров
Отсутствие информационного обеспечения инновационной деятельности

Регионы – инновационные лидеры

Рейтинг инновационных регионов России для целей мониторинга и управления был разработан Ассоциацией инновационных регионов России в 2012 году совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации. Рейтинг представляет актуальные результаты инновационного развития всех субъектов Российской Федерации, при этом особое внимание уделяется анализу позиций регионов-членов Ассоциации, причинам их перемещения в итоговом рейтинге и составляющих его подрейтингах. Индикаторы, по которым составляется рейтинг:

Численность студентов образовательных учреждений высшего профессионального образования по отношению к численности населения
Численность исследователей по отношению к численности населения
Удельный вес занятых с высшим образованием трудоспособного возраста в общей численности населения в трудоспособном возрасте, %
Количество поданных международных PCT-заявок по отношению к численности экономически активного населения
Число патентных заявок на изобретения, поданных в роспатент национальными заявителями, по отношению к численности экономически активного населения
Число статей, опубликованных в журналах, индексируемых в Web of Science, по отношению к численности исследователей
Число статей, опубликованных в рецензируемых журналах, индексируемых в РИНЦ, по отношению к численности исследователей
Внутренние затраты на исследования и разработки в процентах от ВРП, %
Удельный вес средств организаций предпринимательского сектора в общем объеме внутренних затрат на исследования и разработки, %
Удельный вес организаций, осуществлявших технологические инновации, в общем числе организаций, %
Удельный вес организаций, осуществлявших нетехнологические инновации, в общем числе организаций, %
Удельный вес малых предприятий, осуществлявших технологические инновации, в общем числе малых предприятий, %
Удельный вес инновационных товаров, работ, услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг
Удельный вес вновь внедренных или подвергавшихся значительным технологическим изменениям инновационных товаров, работ, услуг, новых для рынка, в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг, %
Число используемых изобретений по отношению к численности населения
Объем поступлений от экспорта технологий по отношению к ВРП
Число созданных передовых производственных технологий по отношению к численности экономически активного населения
Интенсивность затрат на технологические инновации, %
Коэффициент обновления основных фондов, %
ВРП в расчете на одного занятого в экономике региона (без учета добывающих производств)
Удельный вес занятых в высокотехнологичных и среднетехнологичных (высокого уровня) видах деятельности в общей численности занятых в экономике региона, %
Доля продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВРП, %
Удельный вес организаций, использовавших интернет со скоростью не менее 2 Мбит/сек, в общем числе обследованных организаций, %
Привлечение инвестиций из федеральных источников в инновационную сферу экономики региона по отношению к ВРП
Поддержка реализации инновационных проектов федеральными институтами развития
Инновационная активность региональных властей (балльный индикатор)
Победа в конкурсах, проводимых ФОИВ и федеральными институтами развития (балльный индикатор)
Вовлеченность компаний во взаимодействие в рамках кластеров и технопарков
Проведение публичных инновационных мероприятий (балльный индикатор)

Лидерами рейтинга являются г. Санкт-Петербург, г. Москва и Республика Татарстан. Тройка лидеров осталась неизменной. В текущей версии г. Санкт-Петербург вышел на 1 место, а г. Москва переместилась на 2 место. Республика Татарстан по-прежнему находится на 3 месте.

Группу сильных инноваторов образуют 9 субъектов РФ, из которых 7 являются регионами АИРР. Значение индекса инновационного развития этих регионов превышает 140% от среднего по стране уровня. Устойчивое положение в данной группе помимо тройки лидеров занимают Томская область (4 место), Новосибирская область (5 место), Калужская область (6 место) и Московская область (7 место). Ульяновская область впервые вошла в данную группу, переместившись с 16 на 8 место, что связано с улучшением позиций как по показателям базовых компонентов рейтинга, так за счет новых индикаторов инновационной активности региона. Республика Мордовия поднялась в рейтинге на 1 позицию вверх, а остальные регионы – члены Ассоциации продемонстрировали отрицательную динамику. Однако важно подчеркнуть, что это не обязательно произошло из-за ухудшения динамики по направлениям развития, учитываемым в рейтинге, а связано с тем, что другие регионы продемонстрировали еще больший рост. Поскольку методология формирования рейтинга основана на сравнительном подходе (при нормировании показателей используется метод линейного масштабирования), интегральный индикатор уровня инновационного развития одного региона сильно связан с усредненной относительной оценкой развития других регионов.

Для данной группы регионов также ярким примером положительного инновационного развития является Новгородская область (+17 позиций), что в основном связано с улучшением значений базовых индикаторов рейтинга. Важно отметить, что усилились позиции такому индикатору блока «Научные исследования и разработки», как «Количество поданных международных PCT-заявок в расчете на миллион человек экономически активного населения» за счет того, что появились соответствующие заявки.

В группу средних инноваторов вошли 29 субъектов РФ. Из регионов АИРР в ней по-прежнему находится Иркутская область (31 место), а также Алтайский край (34 место), который переместился из группы средне-сильных инноваторов, потеряв 7 позиций. Это произошло за счет показателей основных блоков (-6 позиций) и за счет уточнения показателей 4 блока «Инновационная активность региона» (-1 позиция).

№20. Государственное управление природными территориями и территориями с особым культурно-историческим статусом в России. Система особо охраняемых природных территорий. Понятие объектов культурного наследия.

Государственное управление

В законодательстве выделяют следующие понятия:

Особо охраняемая природная территория

Особо охраняемая природная территория (ООПТ) - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Объект культурного наследия

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (или просто, объектам культурного наследия(ОКН)) относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Цель государственного управления природными территориями и территориями с особым культурно-историческим статусом - предупреждение, выявление, пресечение нарушений со стороны юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан режима ООПТ/ОКН, охранных зон ООПТ/ОКН и особого правового режима использования природных ресурсов, земельных участков и иных объектов недвижимости, которые расположены в границах ООПТ/ОКН. Осуществляется государственный надзор в области охраны и использования ООПТ/ОКН.

В структуру управления ООПТ/ОКН на государственном уровне в Российской Федерации входят Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума, Правительство РФ, федеральные министерства, службы и агентства. Задачи Президента РФ — координация взаимодействия органов государственной власти и определение приоритетных направлений государственной природоохранной и культурной политики (при содействии соответствующих Советов при Президенте).

Обеспечением деятельности Правительства РФ и контролем за выполнением принятых решений органами исполнительной власти занимается Аппарат Правительства РФ, в состав которого входят профильные департаменты, участвующие в управлении ООПТ/ОКН В целях налаживания взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти и иных организаций при Правительстве РФ функционируют совещательные и координационные органы.

Система ООПТ

Отметим, что Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на землях ООПТ федерального значения осуществляются такие виды государственного надзора, как: лесной надзор; охотничий надзор; надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания; надзор в области охраны и использования ООПТ федерального значения (за исключением ООПТ федерального значения, управление которыми осуществляется ФГБУ, находящимися в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации). Следует отметить, что на ООПТ местного значения уполномоченными органами местного самоуправления осуществляется муниципальный контроль в области охраны и использования ООПТ в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. С целью обеспечения учета ООПТ, оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, а также повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования ООПТ в России ведется государственный кадастр ООПТ

В РФ выработкой и реализацией государственной политики, а также нормативно-правовым регулированием в сфере охраны ООПТ (особо охраняемых природных территорий) занимается министерство природных ресурсов и экологии России. Данное министерство осуществляет функции по осуществлению государственного управления в области организации и функционирования ООПТ федерального значения. На региональном и местном уровне – соответствующие функции выполняют уполномоченные органы региональной и местной власти. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании ООПТ регионального значения, об изменении режима их особой охраны со следующими органами:

– уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

– федеральные органы исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах ООПТ будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Регулирование отношений в сфере особо охраняемых природных территорий в России осуществляется Федеральным законом РФ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (в редакции от 28 декабря 2016 г.), а также Федеральным законом РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в редакции от 31 декабря 2017 г.). Кроме того, отдельные аспекты по рассматриваемому вопросу регулируются статьями Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в редакции от 31 декабря 2017 г.), Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в редакции от 29 декабря 2017 г.), Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в редакции от 5 февраля 2018 г.), Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» (в редакции от 3 июля 2016 г.) и другими федеральными законами, а также рядом законов субъектов РФ и подзаконных актов. Очень важно, что в нашей стране приходит понимание необходимости развития системы административной и уголовной ответственности за экологические правонарушения.

ООПТ разделяют по следующим категориям:

1. Государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники. В границах государственных природных заповедников полностью запрещается экономическая и иная деятельность (природная среда сохраняется в естественном состоянии), за исключением случаев, которые предусмотрены федеральным законодательством. Следует отметить, что статус государственных природных биосферных заповедников имеют государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов.

2. Национальные парки. В границах национальных парков выделяются зоны, где запрещается осуществление любой не предусмотренной Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ деятельности, а природная среда сохраняется в естественном состоянии, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

3. Природные парки. В границах природных парков выделяются зоны, имеющие культурное, экологическое или рекреационное назначение, и, соответственно, в них устанавливаются ограничения и запреты экономической и иной деятельности.

4. Государственные природные заказники. К таким категориям ООПТ относят территории (акватории), которые имеют особое значение для восстановления или сохранения природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

5. Памятники природы. Данная категория ООПТ отличается тем, что на их территории находятся невосполнимые, уникальные, ценные в экологическом, научном, эстетическом и культурном отношениях природные комплексы, а также природные объекты искусственного и естественного происхождения.

6. Ботанические садыи дендрологические парки. Данные ООПТ, как правило, создаются для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

Согласно действующему законодательству в России ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации и органовместного самоуправления, а в случаях, предусмотренных ст. 28 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ, также в ведении государственных образовательных организаций высшего образования и государственных научных организаций. Отметим, что:

– к ООПТ федерального значения относятся национальные парки и государственные природные заповедники; – к ООПТ федерального значения или регионального значения относятся: памятники природы, государственные природные заказники, ботанические сады и дендрологические парки; – к ООПТ регионального значения – природные парки. В 2016 г. в России общее количество ООПТ насчитывалось 12014 единиц]. Таким образом, из более чем 12 тыс. существующих на сегодняшний день в России ООПТ подавляющая часть ООПТ имеет региональный статус (87%).

Объекты культурного наследия

К объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся: объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Единый государственный реестр объектов культурного наследия представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения реестра.

Сведения, содержащиеся в реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Понятие о едином государственном реестре объектов культурного наследия приведено в статье 15 Федерального закона № 73-ФЗ.

№21. Особенности государственного управления туристической отраслью. Реализация кластерной политики в туризме. Зарубежный опыт кластеризации туризма

Особенности государственного управления туристической отраслью

Развитию туристской сферы в России способствует наличие большого количества туристических ресурсов, к которым принято относить природно-климатические условия, социально-экономический уровень, культурно-исторические объекты и многое другое, на основании которых возможно создание уникальной туристской индустрии, отвечающей современным требованиям, а также современных актуальных и конкурентоспособных туристских продуктов, что будет способствовать повышению конкурентоспособности внутреннего и въездного туризма

Список особых экономических зон туристско-рекреационного типа закреплен

в виде перечня Постановления № 68-73 Правительства РФ от 3 февраля 2007 года:

1) Калининградская область – «Куршская коса»;

2) Краснодарский край;

3) Ставропольский край – «Кавказские Минеральные Воды»;

4) Алтайский край – «Бирюзовая Катунь»;

5) Республика Алтай – «Алтайская долина»;

6) Республика Бурятия – «Байкальская гавань»;

7) Иркутская область – ОЭЗ на территории п. Листвянка.

Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2010 г. № 201 в пределах Приморского края, а именно острова «Русский» создана 8-я по счету туристско-рекреационная особая экономическая зона. Именно здесь в 2012 году здесь прошел саммит организации АТЭС (Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества).

Одним из главных вопросов предоставления туристических услуг на региональном уровне являются развитие в туристской отрасли соответствующей материально-технической базы и формирование особых благоприятных условий при формировании туристско-рекреационной базы, в противном случае, несмотря на уникальность туристического продукта, может наблюдаться снижение туристических потоков и привлекательности региона на внутреннем и внешнем рынке.

К материально-технической безе туризма в настоящее время принято относить следующее: туристские компании, к которым относятся как туроператоры, так и туристические агенты; гостиницы, базы отдыха, туристские базы, различные предприятия питания и торговые организации, автотранспортные предприятия, точки проката туристского снаряжения и сопутствующего инвентаря, бюро продажи туристических путевок, контрольно-спасательные службы и посты, индустрия развлечения и т. д. В последнее время по мере развития туристической отрасли также происходит и расширение материально-технической базы. Таким образом, наглядно видно, что туризм – это система, объединяющая в своем составе большое количество различных видов деятельности.

В основе классификации материально-технической базы лежат следующие

признаки:

– виды предоставляемых услуг;

– экономические составляющие;

– формы собственности хозяйствующих субъектов.

Исходя из этого, необходимо освоение инновационных подходов к организации и развитию туристического сектора на государственных и региональных уровнях. К таким подходам в современной науке и практике относится кластерный подход, который как форма развития экономики используется в странах уже давно, а в России о кластерах начали говорить в начале 2000-х .

В настоящее время реализация кластерного подхода на территории Российской Федерации регламентируется Федеральным законом № 365-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ “Об особых экономических зонах в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятым 30 ноября 2011 г.

Поправки в этот закон были внесены и вступили в силу 4 марта 2013 года.

Данный Федеральный закон закрепил понятие «кластер», который в настоящее время является неким объединением особых экономических зон одного или нескольких типов, которое определяется Правительством РФ, руководство которым осуществляет управляющая компания.

Современный туристский кластер призван решать ряд актуальных вопросов,

к которым можно отнести следующие:

– оценка и своевременная инвентаризация имеющихся туристских ресурсов;

– формирование современного конкурентоспособного туристского рынка;

– первоочередное развитие по актуальным вопросам внутреннего и въездного

туризма на территории;

– формирование системы государственного регулирования туристской деятельности;

– современное развитие актуальных видов и форм туризма;

– формирование системы поддержки и развития существующих форм предпринимательства как среднего, так и малого в туристском секторе экономики;

– вхождение регионального туризма в общую систему российского и мирового

туристского рынка, а также повсеместное развитие международного сотрудничества в данном секторе;

– повышение инвестиционной привлекательности, в том числе с привлечением внебюджетных источников для строительства новых и реконструкции имеющихся туристских объектов;

– формирование резерва туристских кадров и совершенствование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации имеющихся туристских кадров;

– разработка с учетом территориальных особенностей региона базовых комплексных научных исследований в туристическом секторе культурного и природного потенциала региона.

Туристская деятельность как любая сфера экономики имеет свои специфические особенности и регулируется специальными законодательными актами. К числу таких, прежде всего, относится Федеральный закон № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 г. (с изм. От 5 февраля 2007 г) .

Основными направлениями регулирования, предусмотренными данным законом, отмечены:

– гарантированность надлежащего исполнения все возложенных обязательств

со стороны туроператора;

– обеспечение всех видов безопасности туризма.

Гарантией надлежащего выполнения обязательств по договору туроператором

выступает финансовое обеспечение. Государственной Думой РФ принят закон об

увеличении размеров финансирования для туроператоров, работающих в секторе

выездного туризма.

Следующим аспектом государственного регулировании является безопасность туризма. Особое внимание следует уделять информированию туристов об особенностях места пребывания и о возможных угрозах их безопасности во время путешествия. Федеральным агентством по туризму РФ был разработан и утвержден административный регламент по предоставлению государственных услуг по полному и своевременному информированию туроператоров, турагентов и туристов о возможных угрозах безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Также активно развивается государственная политика в сфере обеспечения безопасности туризма, которая выделяет туризм в особо значимую и непрерывно растущую отрасль экономики.

В современной действительности индустрия туризма в массе представлена предприятиями и организациями малого и среднего бизнеса, на деятельность которых распространяется Федеральный закон № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24 июля 2007 г. (с учетом поправок от 1 января 2008 г.). Принятие данного закона привело к утрате ранее действующего закона № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г.

Реализация кластерной политики в туризме

По уровню развития туризма Российской Федерации еще далеко до Франции, США или Испании, но туристический потенциал этой типичной постиндустриальной отрасли экономики в России велик. Живописные ландшафты местами пока еще сохранились, но есть проблема, которая заключается нс в суровости климата и даже нс в катастрофических потерях объектов культурного наследия в советский период, а, прежде всего, в скудной инфраструктуре.

Сейчас в России присутствуют только два относительно крупных туристических центра, посещаемых иностранцами — Санкт-Петербург и Москва. С советских времен иностранных туристов возят в Троице-Сергиеву лавру и Суздаль. Этого недостаточно для полноценной туристической индустрии, одна из задач которой, помимо организации разнообразного отдыха приезжающих туристов, — знакомство их с самой большой в мире страной. Возрождение среднерусских городов как туристских центров не только «Золотого кольца», но и других сохранившихся провинциальных городов — главный стимул сохранить ландшафт этих городов и их окрестностей, ландшафтов по устойчивым маршрутам движения туристов.

По-новому заставляет взглянуть на приоритеты территориального планирования быстро растущее паломничество. Уже сегодня принципиально изменились подходы к организации территории со стороны местных администраций там, где есть массово посещаемые святыни: в Сергиевопосадском районе Московской области благодаря Троице-Сергиевой лавре, в Вологодской области благодаря Ферапонтову и Кирилло-Белозерскому монастырям, в Карелии благодаря Кижам и Валаамскому монастырю.

При организации туристической инфраструктуры в России будет очень полезно использовать опыт мировых туристических центров, в частности, развитых стран. Например, в Испании туристическая индустрия спасла от вымирания сотни деревень. По мере становления среднего класса и ослабления постсоветского спроса па отдых за границей, спрос па сельский туризм будет расти.

По всей стране, от Кировска до Домбая сегодня активно идет реанимация туристических и спортивных баз, пансионатов. Стали модными конный туризм и горнолыжный спорт. Для всего этого нужен соответствующий ландшафт. И даже при наличии социального заказа на то, в какой степени этот ландшафт будет экологизирован, многое будет зависеть от «предложения», т.е. грамотных, научно проработанных и осуществимых проектов организации территории.

Рост познавательного туризма может помочь возрождению сохранившихся дворянских и других усадеб. Сто лет назад они в большинстве своем были очагами культуры на фоне бедных деревень, центрами просвещения для «простого народа».

Зарубежный опыт кластеризации туризма

Показателен опыт ЮАР, где органы государственной власти и местного самоуправления проводили кластерную политику в сфере туризма по трем основным направлениям: 1) содействие институциональному развитию туристских кластеров с помощью привлечения международной консалтинговой фирмы и создания специализированной Управляющей группы, определения стратегических направлений развития кластеров и плана действий, налаживания информационного взаимодействия между участниками кластеров в ходе серии семинаров, консультаций, рабочих встреч; 2) развитие механизмов поддержки кластерных проектов, включая содействие модернизации турпродуктов, их продвижению на рынке, а также привлечению инвестиций; 3) формирование благоприятных условий развития туристских кластеров путем поддержки профессионального образования и обеспечения безопасности. В конце 90-х годов индустрия туризма ЮАР претерпевала кризис: рост числа международных туристских прибытий прекратился. Перед угрозой потери туристских рынков государство и частный сектор перешли к стратегии партнерства и выступили с совместной инициативой создания туристских кластеров, которые рассматривались как один из инструментов повышения конкурентоспособности страны на мировом туристском рынке. На национальном уровне процесс кластерообразования вылился в создание хорошо продуманной структуры. Он протекал под контролем со стороны представителей бизнеса, государства и трудовых коллективов. Для выполнения консалтинговых работ был создан международный консорциум (ТСС), объединивший несколько специализированных фирм из Южной Африки, Новой Зеландии и Америки. Он финансировался из средств государственного бюджета. Цель проекта состояла в том, чтобы задать вектор развития индустрии туризма как источника поступлений и генератора рабочих мест в стране на основе сотрудничества всех заинтересованных сил. В дальнейшем они должны были самостоятельно разворачивать начатое дело.

На локальном уровне, где наиболее ощутимы социально-экономические последствия туризма, инициативы создания туристских кластеров особенно важны. Активную роль на этапе создания кластеров играли члены международного консорциума ТСС, которые оказывали консалтинговые услуги. Однако это не означало, что инициатива создания кластера сводилась к реализации плана, предложенного консультантами. Напротив, она исходила снизу, все заинтересованные силы сообща на месте вырабатывали стратегию развития при всемерной поддержке процесса принятия решений сверху. Многое из того, что препятствовало развитию индустрии туризма в ЮАР в середине 1990-х годов, было частично или полностью преодолено в процессе кластерообразования. И хотя рост туризма оказался ниже ожидаемого, в стране пришло осознание его социально-экономической значимости.

Турция

Интерес также представляет опыт развития турецкой туристской отрасли. С середины 1980-х годов турецкое правительство начинает реализовывать программу развития туристского сектора страны. Основой данной программы является концепция развития туризма на длительную перспективу, в основу которой были положены следующие приоритеты: - создание крупных государственных инвестиционных программ развития туризма; - общенациональная реклама турецких курортов; - государственный контроль за освоением туристских территорий, в том числе экологический мониторинг; - доступность отдыха для широкого круга потребителей; - комплексность и полнота туристского продукта – 80 % отелей Турции работают по принципу «Все включено»; - активное участие Национальной туристской администрации (НТА) в развитии и продвижении национального турпродукта; - масштабная деятельность по завоеванию новых сегментов туристского рынка. Для решения поставленных задач правительство Турции использовала теоретические положения о полюсах развития. Полюсами роста выступают центры экономического пространства, где размещаются предприятия лидирующих отраслей хозяйства, они фактически становятся «точками роста» и полюсами притяжения факторов производства. Такой «точкой роста» стал турецкий курорт Анталья, с развития которого Турция начала осваивать туристский рынок Средиземноморья. Развитие Антальи было сопряжено со значительными финансовыми вложениями, что позволило создать современную туристскую инфраструктуру. Были построены комфортабельные отели, которые обеспечивали высокий уровень обслуживания. Именно благодаря хорошо продуманной комплексной политике государства и реализации кластерного подхода в сфере туризма, Турции удалось стать абсолютным лидером на туристском рынке Средиземноморья.

Зарубежный опыт создания и функционирования туристских кластеров заслуживает внимания, обобщения и творческого применения в российских условиях. Однако, на современном этапе развития отечественной туристской отрасли, создание и развитие туристских кластеров носит преимущественно декларативный характер. В российской туриндустрии практически отсутствуют реальные механизмы реализации кластерного подхода к формированию туристской деятельности.